Análisis de la telefonía móvil en Colombia #1

Columna de opinión de Orlando Rojas PérezPor Orlando Rojas Pérez - El tema de la telefonía móvil en Colombia está tan candente y tan dinámico que merece esta serie de notas recopilando información, exponer en blanco y negro la situación actual y futura, y por supuesto nuestro análisis. El tema de la primera entrega es la presentación clara y detallada de las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE- en el año 2014. Que están incluidas en el reporte llamado Estudio de la OECD sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en Colombia, Este es una orden guía de las reformas institucionales que requiere el sector de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información y que debe cumplir Colombia, para mantener su aspiración a pertenecer al exclusivo Club de la OCDE. En palabras más diplomáticas: es la guía central para las reformas institucionales del sector TIC que debe cumplir el gobierno de Colombia, dentro del marco del proceso del ingreso del país a la OCDE.

La OCDE manifestó desde el año pasado que no veía con buenos ojos varios puntos y presentó por escrito –a su estilo- sus órdenes recomendaciones:

RECOMENDACIONES DE LA OCDE EN 2014

Presentamos las recomendaciones de la OCDE en su reporte Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en Colombia, publicado en abril de 2014

Infografía elaborada con las recomendaciones del Resumen ejecutivo:

 

Las 28 recomendaciones copiadas textualmente son estas y no otras:

1 – “La CRC deber ser reformada y adquirir auténtica independencia con respecto del gobierno. No debe permitirse la participación directa del MINTIC u otros departamentos gubernamentales en la Comisión, la cual debe poder tomar decisiones de manera independiente. Asimismo, debe mantenerse la financiación de la CRC procedente del sector, independiente del MINTIC, y la CRC debe disfrutar de mayor flexibilidad para la contratación y para la gestión de su presupuesto. El periodo de nombramiento de los comisionados de la CRC debe ser extendido a una duración de cinco o seis años.

2 - Se deben conferir facultades a la CRC para imponer sanciones por el incumplimiento de la regulación de las telecomunicaciones. De manera más general, la CRC debe ser el organismo responsable de la aplicación de la regulación.

3 - Las multas en caso de incumplimiento de la regulación han de ser lo suficientemente cuantiosas como para disuadir a los operadores de no respetar la normativa o utilizar tácticas dilatorias.

4 - La CRC debe asumir las facultades para llevar a cabo subastas de espectro o bien, como mínimo, debe tener facultades para establecer los criterios de las subastas (es decir el diseño de las subastas de espectro) que tengan un impacto sobre la competencia en los mercados móviles.

5 – La CRC y la ANTV deben fusionarse y crear un regulador convergente independiente que se encargue de los mercados de comunicaciones y radiodifusión.

6 - La CRC debe tener autoridad para imponer la separación funcional y, de ser necesario, estructural de los operadores de telecomunicaciones. Se debe requerir a los operadores dominantes de los servicios de telecomunicaciones adoptar estándares de separación contable.

7 - La CRC debe continuar atendiendo las serias preocupaciones en relación con la competencia en el mercado móvil y evitar que el diferencial de precios entre las llamadas dentro de red (on-net) y las dirigidas a otras redes (off-net), se emplee de manera anticompetitiva.

8 - Debe darse prioridad a los operadores de menor escala y a los nuevos entrantes en las nuevas asignaciones de espectro radioeléctrico para promover la competencia en el mercado. En particular, la próxima subasta de la banda de 700 MHz debería garantizar que los operadores más pequeños alcancen un equilibrio adecuado entre sus asignaciones de espectro en bandas altas y bajas.

9 - La CRC debe adoptar medidas adicionales para reducir las tarifas de terminación en redes móviles y fijas, de manera que se acerquen a cero, lo cual debe convertirse en una prioridad. Las tarifas de terminación han de ser simétricas a menos que la reciente entrada en el mercado justifique la necesidad de un período transitorio con una tarifa más elevada para las llamadas que terminen en la red del nuevo operador.

10 - La CRC debe imponer obligaciones mayoristas en los mercados de banda ancha, como el acceso mayorista a la banda ancha (p. ej., acceso indirecto) y la desagregación del bucle local para los bucles de cobre existentes.

11 - Las autoridades colombianas no deben obstaculizar las tendencias de consolidación en las telecomunicaciones fijas ni ejercer ninguna influencia política que no responda a consideraciones de mercado o de eficiencia.

12 - Las solicitudes de apoyo financiero a hogares de bajos ingresos o a ciudadanos con necesidades especiales deben formularse a través de transferencias directas del Gobierno y no depender de subsidios basados en la estratificación geográfica. Dicho sistema de subsidios debería de reformarse para los servicios de telecomunicaciones.

13 - El MINTIC debe separar las iniciativas relativas a diferentes áreas de política y evitar subsidios cruzados (p.ej. la utilización de subastas de frecuencias para distribuir tabletas entre los ciudadanos).

14 - Colombia debe eliminar en cuanto sea posible la carga complementaria al sector en forma de IVA “de lujo” adiciones sobre los servicios de telecomunicaciones (p.ej. en los servicios de telefonía móvil).

15 - El MINTIC debe reducir progresivamente la contribución de los operadores al FONTIC. Han de tomarse medidas para pasar a una financiación del FONTIC basada en ingresos públicos generales.

16 - El MINTIC, en colaboración con el Departamento Nacional de Planeación, DNP, debe supervisar y llevar a cabo una evaluación adecuada de las actuales iniciativas de servicio o acceso universal. El MINTIC debe supervisar el equilibrio entre las políticas de apoyo brindado a la oferta y la demanda de TIC, mediante una estrecha vigilancia para evitar desajustes y falta de coordinación.

17 - La CRC y el MINTIC deben desarrollar aún más el código de buenas prácticas para el despliegue de infraestructuras de telecomunicaciones destinado a los municipios, para armonizar los planes urbanísticos (Planes de Ordenamiento Territorial, POT), simplificar los procedimientos y reducir las barreras para el despliegue de infraestructura.

18 - Colombia debe promover el desarrollo de puntos de intercambio de Internet (IXP), sobre todo fuera de Bogotá. También debe garantizar que las barreras de entrada al IXP (p.ej. cuotas de membresía), tanto a los IXP nuevos como al ya existente, sean mínimas y no constituyan un obstáculo, el intercambio de tráfico (es decir peering) para entre los prestadores del servicio de acceso a Internet (ISP).

19 - El gobierno debe tomar la iniciativa y servir de modelo de almacenamiento de servicios y datos (hosting) del gobierno dentro del país, dado que actualmente muchos de los sitios web del gobierno están albergados fuera de Colombia.

20 - Debe acelerarse el proceso de presentación de reclamaciones, a través de la reducción de los plazos y la simplificación de los procedimientos para resolver las reclamaciones de los consumidores. Asimismo, es preciso que la SIC también se ocupe de las quejas relacionadas con los servicios de televisión.

21 - Al tratarse de la venta empaquetada de un servicio de comunicación con un equipo terminal, los operadores deben indicar claramente en los contratos así como en las facturas el importe que corresponde al equipo terminal.

22 - Las autoridades colombianas deben imponer regulación ex ante para las cuestiones de calidad de servicio fomentando mayores niveles de transparencia. Los operadores deben desplegar sistemas fiables de medición, sujetos a auditorías por parte de terceros. Las autoridades deben también considerar la imposición de requisitos sobre la mínima de calidad de servicio que se debe ofrecer. Los operadores móviles virtuales y los de menor tamaño han de estar exentos de ciertas obligaciones.

23 - La CRC debe expedir una regulación que permita la portabilidad numérica fija.

24 - La CRC debe dictar normas para mejorar la transparencia en la prestación de servicios de roaming (itinerancia) internacional, en particular en relación a los precios. Colombia debe acometer las etapas indicadas en la Recomendación de la OCDE sobre servicios de roaming internacional (2012)”.

25 - La  OECD manifiesta su preocupación por la participación que tiene la Nación en Colombia Telecomunicaciones: El Gobierno colombiano mantiene una participación (30%) en Colombia Telecomunicaciones, el segundo mayor operador del país, lo que significa que el Estado, a través del Ministro del MINTIC, desempeña un doble papel de regulador y entidad regulada”.

26 - En el capítulo de recomendaciones la OECD sobre el diseño institucional indicó al gobierno nacional seguir con la siguiente hoja de ruta: “En el caso de Colombia, el gobierno es accionista de Colombia Telecomunicaciones, uno de los incumbentes históricos de telefonía fija y, en la actualidad, el segundo mayor operador de telecomunicaciones. Es evidente que el gobierno no debe ser regulador y entidad regulada al mismo tiempo”.

27 –La CRC debe ser reformada y adquirir auténtica independencia con respecto al Gobierno. No debe permitirse la participación directa del MINTIC u otros departamentos gubernamentales en la Comisión, que ha de poder tomar decisiones de manera independiente. Se tiene que mantener la financiación de la CRC procedente del sector, independiente del MINTIC, y la CRC debe disfrutar de mayor flexibilidad para contratar y gestionar su presupuesto”.

28 – “Asimismo, es necesario ampliar la duración del mandato de los comisionados de la CRC a cinco o seis años, y los nombramientos deben hacerse de forma escalonada para garantizar la continuidad. El proceso de designación debe observar altos niveles de transparencia, mediante convocatorias abiertas y criterios claros de calificación y evaluación. Además, se debe constituir un comité de evaluación encargado de elaborar una lista de candidatos cualificados de acuerdo con los criterios establecidos”.

Preocupación de la OCDE

A resaltar

A – La CRC debe ser reformada y tener independencia respecto al gobierno. No debe formar parte de la Comisión el Ministro TIC ni el delegado del Departamento Nacional de Planeación –DNP-.

B – La financiación de la CRC no debe venir del Ministerio TIC, debe venir del sector, tener flexibilidad y presupuesto propio.

C – Los Comisionados Expertos deben tener un periodo de 5 ó 6 meses.

D -  La CRC debe poder aplicar cuantiosas sanciones por incumplimiento de la regulación, para disuadir a respetar las normas.

E – La CRC debería realizar las subastas de espectro o al menos establecer los criterios de las subastas.

F – La CRC se debe fusionar con la ANTV.

G – La CRC debe tener autoridad para imponer separación funcional y hasta estructural de los operadores y a los operadores dominantes exigirles adoptar estándares de separación contable.

H - La CRC debe atender las serias preocupaciones en relación con la competencia en el mercado móvil y evitar que el diferencial de precios entre las llamadas dentro de red (on-net) y las dirigidas a otras redes (off-net), se emplee de manera anticompetitiva.

I – La CRC debe darle prioridad a los pequeños operadores y a los entrantes. En las próximas subastas de 700 MHz debería garantizar que los operadores más pequeños alcancen un equilibrio adecuado entre sus asignaciones de espectro en bandas altas y bajas.

J - La CRC debe adoptar medidas adicionales para reducir las tarifas de terminación en redes móviles y fijas, de manera que se acerquen a cero, lo cual debe convertirse en una prioridad. Las tarifas de terminación han de ser simétricas a menos que la reciente entrada en el mercado justifique la necesidad de un período transitorio con una tarifa más elevada para las llamadas que terminen en la red del nuevo operador.

K - Las solicitudes de apoyo financiero a hogares de bajos ingresos o a ciudadanos con necesidades especiales deben formularse a través de transferencia directas del Gobierno y no depender de subsidios basados en la estratificación geográfica. Dicho sistema de subsidios debería de reformarse para los servicios de telecomunicaciones.

L- El MinTIC debe acabar la figura de exigir entregar tabletas. El MINTIC debe separar las iniciativas relativas a diferentes áreas de política y evitar subsidios cruzados (p.ej. la utilización de subastas de frecuencias para distribuir tabletas entre los ciudadanos).

M - Colombia debe eliminar en cuanto sea posible la carga complementaria al sector en forma de IVA “de lujo” adiciones sobre los servicios de telecomunicaciones (p.ej. en los servicios de telefonía móvil).

N - El MINTIC debe reducir progresivamente la contribución de los operadores al FONTIC. Han de tomarse medidas para pasar a una financiación del FONTIC basada en ingresos públicos generales.

Ñ - La CRC y el MINTIC deben desarrollar aún más el código de buenas prácticas para el despliegue de infraestructuras de telecomunicaciones destinado a los municipios, para armonizar los planes urbanísticos (Planes de Ordenamiento Territorial, POT), simplificar los procedimientos y reducir las barreras para el despliegue de infraestructura.

O - Colombia debe promover el desarrollo de puntos de intercambio de Internet (IXP), sobre todo fuera de Bogotá. El gobierno debe tomar la iniciativa y servir de modelo de almacenamiento de servicios y datos (hosting) del gobierno dentro del país dado que actualmente muchos de los sitios web del gobierno están albergados fuera de Colombia.

P - Debe acelerarse el proceso de presentación de reclamaciones, a través de la reducción de los plazos y la simplificación de los procedimientos.

Q - Las autoridades colombianas deben imponer regulación ex ante para las cuestiones de calidad de servicio fomentando mayores niveles de transparencia. Los operadores deben desplegar sistemas fiables de medición, sujetos a auditorías por parte de terceros. Las autoridades deben también considerar la imposición de requisitos sobre la mínima de calidad de servicio que se debe ofrecer. Los operadores móviles virtuales y los de menor tamaño han de estar exentos de ciertas obligaciones.

R - La CRC debe expedir una regulación que permita la portabilidad numérica fija.

S - La CRC debe dictar normas para mejorar la transparencia en la prestación de servicios de roaming (itinerancia) internacional, en particular en relación a los precios.

T - El gobierno no debe ser regulador y entidad regulada al mismo tiempo.

U - No debe permitirse la participación directa del MINTIC u otros departamentos gubernamentales en la CRC, que ha de poder tomar decisiones de manera independiente. Se tiene que mantener la financiación de la CRC procedente del sector, independiente del MINTIC, y la CRC debe disfrutar de mayor flexibilidad para contratar y gestionar su presupuesto.
V - Es necesario ampliar la duración del mandato de los comisionados Expertos de la CRC a cinco o seis años, y los nombramientos deben hacerse de forma escalonada para garantizar la continuidad. El proceso de designación debe ser con  transparencia, por convocatorias abiertas y criterios claros de calificación y evaluación.

 

Otras opiniones de la OCDE:

Página 116 - La generosa disponibilidad de fondos, procedentes del 2,2% de los ingresos del sector, y el hecho de que la mayor parte del presupuesto deba ejecutarse dentro del año civil, suscita dudas sobre la eficiencia del sistema. No parece que exista un análisis costo-beneficio de las inversiones para promover las TIC. Además, el enorme número de iniciativas podría reducirse o simplificarse, puesto que el seguimiento de la cantidad que financia cada iniciativa resulta tarea difícil. En 2012, según datos del FONTIC, de un presupuesto de unos 400 millones de USD (760 700 millones de COP), un 43% se destinó a iniciativas de conectividad, un 15% a computadores, un 8% al Gobierno en línea, un 6% a costos operativos de la ANE y del MINTIC, y un 2% al servicio postal universal (gráfica 2.11). El MINTIC, en colaboración con el DNP, debe crear un programa de seguimiento y evaluación de las iniciativas de servicio universal, dotado de recursos suficientes.

Página 118 - A la luz de las pruebas existentes, los servicios de telecomunicaciones todavía se consideran un servicio de «lujo» en Colombia, a pesar de que el gobierno ha empezado a introducir algunas exenciones de impuestos, como en el caso de los smartphones. No obstante, los operadores aún tienen que pagar el 2,2% de sus ingresos brutos al FONTIC (ingresos de telecomunicaciones menos los correspondientes a equipos terminales móviles). Además, el IVA de los servicios de telecomunicaciones es del 20%, superior al normal del 16%, y la ley obliga a que la diferencia se destine a programas de desarrollo del deporte, la cultura y la actividad artística, por lo que estos ingresos se emplean para fines distintos de la extensión de la infraestructura de telecomunicaciones a áreas rurales y remotas. Una vez más se introduce una nueva distorsión en el sistema, que tiene un impacto negativo en la demanda.

La financiación del FONTIC debe provenir de los ingresos públicos generales y, del mismo modo, se debe eliminar la carga fiscal adicional sobre el sector. Aunque el sistema actual puede parecer favorable a las telecomunicaciones, presenta dos principales problemas que muy probablemente neutralizarán cualquier beneficio: por un lado, impone (2. LAS ESTRUCTURAS DE REGULACIÓN Y SU REFORMA EN COLOMBIA – 119 ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE POLÍTICAS Y REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA © OCDE 2014) elevadas cargas a un sector que genera externalidades positivas para la economía, por lo que dificulta su desarrollo; por otro, promueve ineficiencias y falta de flexibilidad en el gasto público.

Ver nota:
OCDE raja a Colombia en telecomunicaciones
Le exige muchos cambios. ¡Gracias mil OCDE!

Continuará…
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