Comentarios recibidos por CRC a Revisión de medidas regulatorias aplicables a servicios móviles

Por Orlando Rojas Pérez – A la publicación de la Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC- de su proyecto Revisión de medidas regulatorias aplicables a servicios móviles, la CRC recibió 25 comentarios. Que pueden ser vistos con solamente hacer clic sobre cada uno de ellos, en la siguiente página Web de la CRC

https://www.crcom.gov.co/es/proyectos-regulatorios/2000-38-3-17

RESUMEN DE ALGUNOS COMENTARIOS

Comentario de Solmarina de la Rosa
Muy interesante escrito de la abogada Sol Marina de la Rosa. para refutar muy jurídicamente al abogado exdirector de la SIC Juan Carlos Esguerra Portocarrero que en uno de los foros buscó meterle ruido a la CRC con el tema de que se trata de un acto particular y no de medidas generales aduciendo que no han podido controvertir. Esguerra por supuesto defiende la posición dominante de Comcel Claro América Móvil.

Comentario de la SIC
Interesante comentario de la SIC sobe las cláusulas de permanencia.

En relación con este asunto, si bien es claro que la normatividad permite las cláusulas de permanencia en servicios fijos, en tanto en materia de servicios móviles, no lo es, se considera necesario que, para los casos en los que exista empaquetamiento de servicios que incluyan servicios móviles, se establezca dentro de la propuesta de regulación que no será permitido el pacto de cláusulas de permanencia.

Lo anterior, en la medida en que se estaría vulnerando el derecho de los usuarios para el caso de los servicios móviles, al extender una permisión a un caso en que está prohibido por vía del empaquetamiento, lo cual implicaría un menor marco de protección en torno a dichos servicios móviles.

Comentarios de Telefónica
- Es necesario precisar algunos comentarios encaminados a señalar que el proyecto castiga o desincentiva la inversión, siendo que realizaron afirmaciones imprecisas sobre las inversiones realizadas por operadores como Telefónica. Por el contrario, de forma inequívoca para la Comisión la falta de inversión no es un problema central, siendo que el documento de Revisión del mercado publicado el pasado agosto, afirma que las cifras de inversión en infraestructura muestran un comportamiento creciente, pues según el modelo de separación contable y los estados financieros públicos, la inversión pasó de $4,29 billones en 2017 a $7,02 billones en 2021. Como resultado, la inversión como porcentaje de los ingresos se ha mantenido alrededor del 20%, valor que está dentro del promedio de la inversión como proporción de los ingresos de los países OCDE.

- Consideramos que la Comisión cuenta con suficientes facultades para imponer decisiones de carácter general que pretenda corregir fallas de mercado previamente detectadas relacionadas con la posición de dominio en el mercado.

- Sobe portabilidad, es importante destacar que gran parte de los interesados que comentaron el documento de Revisión de medidas, como TIGO y WOM, coincidieron con Telefónica al señalar que el problema central a ser abordado por la CRC, debe ser la dominancia en los “Servicios Móviles”, y plantearon una reestructuración de los niveles de análisis de causas y consecuencias.

- Consideramos que la propuesta normativa no logra combatir las causas del problema relacionadas a la posición de dominio del operador con PSM y las condiciones estructurales del mercado que coadyuvan a que dicho agente refuerce esta condición, en particular, las diferencias en las economías de escala y alcance entre los OMR.

- Se entiende que contar con sitios y torres disponibles facilita que un operador despliegue en un mismo sitio diferentes tecnologías móviles, y también un mayor potencial para incrementar su capacidad de red móvil (mayor número de sectores para un área geográfica determinada) y para extender la cobertura de nuevas tecnologías aprovechando los sitios desplegados, lo cual es especialmente relevante para el despliegue futuro de las redes 5G. A propósito, debemos referirnos a los resultados del estudio de las dinámicas del uso de torres realizado por la CRC, que muestran que, al segundo trimestre de 2023, el operador con PSM dispone de mayor cantidad de sitios propios (8.477) en comparación a sus principales competidores Telefónica (2008) WOM (1.121) y TIGO (679).

- Pero analizando la práctica de compartición de infraestructura móvil entre operadores, la CRC concluye que aunque el operador con PSM tiene mayor cantidad de sitios propios, solo en 270 sitios comparte con otros operadores, un 3.19% de sus sitios propios.

- La propuesta no soluciona el problema de ausencia de competencia efectiva derivado de los altos índices de concentración y de las condiciones estructurales que refuerzan la posición dominante en el mercado, en lo referente a las economías de alcance y escala en el despliegue de redes. El alcance del proyecto únicamente proporciona una solución si acaso temporal y limitada a la problemática evaluada.

- La Comisión debe considerar el impacto general en el mercado mayorista y la utilización del mismo modelo para fijar los Cargos de terminación en Redes Móviles y para los precios del Roaming Automático Nacional.

- Incorporar la obligación de reportar información a la CRC sobre ofertas conjuntas.

- La implementación de mecanismos de supervisión del cumplimiento efectivo de las obligaciones asimétricas.

- Telefónica adjuntó un concepto del abogado Juan Carlos Esguerra Portocarrero.

Comentarios de Claro
- El proyecto mezcla sin justificación legal medidas particulares con medidas generales.

- Si bien algunas de esas medidas propuestas podrían estar encaminadas a promover la competencia y la transparencia en el mercado, hay otras medidas planteadas que buscan distribuir artificialmente el mercado y determinar vía regulatoria las participaciones de cada uno de los agentes, creando distorsiones que evitan que sean las fuerzas de oferta y demanda y la preferencia del usuario las que determinen el tamaño absoluto y relativo de cada operador. Por el contrario, la CRC debe actuar de forma certera como un regulador convergente e incluir en sus análisis a todos los agentes que ofrecen en el mercado servicios equivalentes y considerar la interrelación constante y cambiante que existe entre los distintos servicios de comunicaciones, para que todos los agentes compitan con reglas claras en pro de la seguridad jurídica.

- El proyecto regulatorio no valora el impacto de las medidas propuestas en el mercado y el usuario - Análisis de Impacto Normativo (AIN).

- Omisión de cambios relevantes en el sector – Integración TIGO - MOVISTAR y entrada de nuevos operadores en Subastas de Espectro.

- Las medidas propuestas no han tenido una suficiente discusión sectorial, como ocurre tradicionalmente con otros proyectos de la CRC.

- La competencia en el mercado de servicios móviles se da en múltiples dimensiones.

- . No existen en el mercado barreras de entrada ni de cambio.

- La inversión como determinador el desempeño en el mercado.

- Como se explicó previamente, la regulación relativa al RAN, tanto el acceso como las tarifas reguladas decrecientes en el tiempo, han incrementado sustancialmente la competencia del mercado de servicios móviles, ya que han eliminado una barrera a la entrada al permitir que operadores que no han invertido en infraestructura en una zona geográfica puedan proveerles a sus usuarios la misma cobertura que otros operadores que sí lo han hecho. Esto es razón suficiente para que no sea necesaria la introducción de ninguna medida regulatoria adicional al respecto, y mucho menos medidas asimétricas.

- Al revisar de forma desagregada por semestre la información, vemos que no es cierto que COMCEL sea el principal PRV. Por lo tanto, se demuestra que el análisis de la CRC parte de una premisa falsa, por lo que a su vez el acto administrativo estaría viciado de falsa motivación.

- La CRC plantea en el proyecto que los operadores deberán reportar de forma periódica información relativa a la oferta conjunta de servicios móviles y servicios fijos, para lo cual propone establecer un nuevo formato de reporte llamado “Líneas o accesos y valores facturados de servicios móviles asociados con servicios fijos”, el cual incluye información respecto del número de usuarios que consumen servicios móviles y quieren adquirir de forma conjunta servicios fijos y, a su vez, de los usuarios que cuentan con servicios fijos y quieren adquirir también servicios móviles. La CRC no justifica la razón de implementar una medida de este tipo, y no demuestra de forma clara que la medida vaya a generar mayores beneficios que costos. Establecer un reporte de información adicional aumenta sustancialmente la carga regulatoria en cabeza de los PRST, lo que por lo tanto aumenta los costos de cumplimiento regulatorio y reduce a su turno el dinero disponible para invertir en despliegue de infraestructura.

- . La propuesta carece de un Análisis de Impacto Normativo (AIN), se basa en análisis subjetivos con alto grado de discrecionalidad en la adopción de las alternativas regulatorias, especialmente las que resultan en una medida particular que afecta a COMCEL;

- La propuesta afecta la competencia y la inversión;

- El regulador no debe compensar, vía intervención regulatoria, las decisiones autónomas de un operador de no invertir.

- Comcel Claro América Móvil presentó un concepto del abogado Juan Carlos Esguerra Portocarrero.

Comentarios de la ETB
- celebramos que la Comisión haya incluido en este proyecto la modificación de la definición de OMV, la cual resulta fundamental de cara a la subasta de espectro regional que el MINTIC anunció para el próximo año. Sin embargo, consideramos que la propuesta presentada tiene oportunidades de mejora, en la medida que la definición de OMV no necesariamente debe estar ligada al hecho de que el operador no tenga un permiso de uso de espectro radioeléctrico. Al respecto, es preciso tener en cuenta que el espectro radioeléctrico es un elemento más en la prestación del servicio de telecomunicaciones, pero no el único, y se debe regir bajo el principio de neutralidad tecnológica. Así las cosas, el hecho de contar o no con un permiso de uso del espectro no tiene por qué ser determinante para clasificar a un operador como OMV o no, lo cual tiene un impacto importante en sus cargas regulatorias y en sus costos mayoristas, independientemente a que sea por ámbito geográfico. Mantener la definición vinculada al hecho de contar o no con un permiso de uso de espectro radioeléctrico puede imponer barreras a la innovación y al desarrollo de nuevos modelos de negocio.

- Desde ETB no estamos de acuerdo con la propuesta de ampliar la franja horaria para la portabilidad numérica móvil en el sentido de adicionar una hora e incluir los fines de semana y los días festivos. Lo anterior dado que consideramos que las disposiciones regulatorias actuales sobre el trámite de portabilidad no son la causa de la ausencia de competencia efectiva en el mercado de servicios móviles y que, en lugar de promover la competencia efectiva en el mercado, el cambio en la franja horaria para la portabilidad podría exacerbar la concentración y la dominancia.

- Después de haber analizado detenidamente el tema de Obligación de publicar en la página web los planes tarifarios móviles de retención, estamos de acuerdo con la Comisión en que actualmente se tiene información incompleta sobre el mercado de servicios móviles en el país en la medida que, tanto el regulador como los operadores, desconocemos las ofertas relacionadas con las prácticas de retención, fidelización y recuperación de usuarios de los competidores. Si bien es cierto que esto contribuye en gran medida a la ausencia de competencia efectiva en el mercado, también lo es que existe una asimetría de información en perjuicio de los OMV y no de los OMR, puesto que estos últimos conocen las tarifas mayoristas que pagan los OMV y la consecuente imposibilidad que tienen estos operadores de replicar sus ofertas de retención predatorias. Por esa razón, respetuosamente solicitamos que la obligación de publicar las ofertas de retención, fidelización y recuperación de usuarios aplique inicialmente solo a los OMR, en especial al dominante.

- Desde ETB vemos con preocupación que el número de municipios del Anexo 4.8 esté aumentando y no disminuyendo, que es el objetivo mismo de esta medida. Esto denota que cada vez hay menos huella de cobertura de voz en muchos municipios del país, bien sea por el desmonte de las tecnologías 2G y 3G y que no existan las condiciones de mercado para el despliegue de una nueva tecnología o por la salida de competidores de ese municipio, afectando a los usuarios.

- En relación con el plazo de entrega del reporte de ofertas empaquetadas: Solicitamos que el plazo se amplíe a 45 días calendario después de finalizado el trimestre, debido a que la información del Formato T.1.9 debe ser consistente con la información de los Formatos T.1.3 y T1.4, los cuales tienen plazo de entrega de 45 calendario

Comentarios de Tigo
- Las medidas para disminuir la concentración del mercado no han dado resultados.

- Sobre las funciones de la CRC - De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 19 de la Ley 1341 de 2009, la CRC es el órgano encargado de promover la competencia, evitar el abuso de la posición dominante y regular mercado de redes y los servicios de comunicaciones, con el fin de que la prestación de los servicios sea económicamente eficiente y refleje altos niveles de calidad. Colombia Móvil S.A. E.S.P. Calle 127a # 53a-45, Torre 2. Bogotá.D.C. 4 Conmutador (601) 325 15 05 En línea con lo anterior, la Corte Constitucional se ha pronunciado en el este sentido en la sentencia C-186 de 2011, en la cual precisa que la regulación económica tiene por objeto garantizar la efectividad de los principios sociales establecidos en la Constitución, y la corrección de fallas de los mercados. Por lo tanto, los reguladores deben cumplir estas funciones teniendo en cuenta que: (i) representan la autoridad específicamente creada y concebida para para ajustar las reglas del sector en donde intervienen, (ii) el sector en donde intervienen está revestido de una esencial trascendencia y por ellos se juzga oportuno su intervención; (iii) Las autoridades regulatorias cuentan con diversos mecanismos para la realización de sus objetivos, del cual se destaca la intervención de los precios como medida económica.

- La situación del sector no es sostenible - Como puede evidenciarse en el estudio de mercados móviles desarrollado por la Comisión como preámbulo al presente proyecto, los niveles de inversión requeridos por las empresas de telecomunicaciones para el mantenimiento y la operación de las redes, el despliegue de nueva cobertura y la implementación de nuevas tecnologías deben ser de alrededor de un 20% de sus ingresos. Es una regla que se cumple en la mayoría de los mercados del mundo, y lo que al final permite es que las redes de telecomunicaciones crezcan en cobertura, calidad y servicios. Como puede constatarse según los datos de la misma comisión, los niveles de los tres operadores más grandes en el mercado son comparables, para demostrar esto, en la siguiente gráfica se muestra un comparativo de la evolución de la relación inversión contra ingresos que demuestra este hecho.

- El precio que pagan los usuarios por un mercado concentrado Retomamos las conclusiones a las que llega la misma Comisión en el sentido de los efectos nocivos de un mercado altamente concentrado. En primera medida, se presenta un efecto sobre los precios de los servicios móviles; en este sentido, tal y como lo afirma en documento de revisión de medidas que hace parte del presente proyecto regulatorio, pese a que se ha presentado una disminución general de los precios de los servicios móviles en todo el mercado, esto no se ha presentado por un aumento de la competitividad del sector. Por el contrario, gran parte de este efecto deflacionario en los precios es provocado por la entrada de WOM al mercado, con una estrategia claramente enfocada en la diminución de tarifas. Este diagnóstico se extrae del hecho de que es precisamente el operador en situación de preponderancia, el que mantiene sus tarifas por encima del promedio del mercado. Específicamente Claro tiene un precio por GB promedio en su red, superior en un 27% al promedio del mercado; situación que es más preocupante en el mercado prepago, en donde esta diferencia en los precios llega a un 220%, donde los usuarios con planes prepago de este operador pagan más del doble de lo que pagan usuarios prepago de otros operadores. La falta de competencia limita la inversión y por lo tanto limita la calidad. Para entender la diferencia en este sentido de un mercado en competencia y otro que no lo está, basta con revisar los resultados de los ranking internacionales de velocidad de descarga, en donde Colombia aparece como el país con la velocidad promedio de descarga más baja de todos los países de la OCDE disminuyendo de 2018 cuando presentó una velocidad promedio de descarga de 17,4 Mbps a 11.1 Mbps en la misma medición en el año 2022. Cabe aclarar que medir la calidad de los servicios móviles fundamentados únicamente en la velocidad de descarga no es lo correcto, y que se deberían revisar otros indicadores técnicos para llegar a las conclusiones sobre el desempeño de las redes móviles. Sin embargo, el comparativo de velocidades incluido por la CRC en su estudio del mercado de servicios móviles, es una vista útil para ver las diferencias que se presentan entre distintos mercados en competencia. Es así, como desde la perspectiva de los usuarios, la intervención regulatoria también se encuentra necesaria, si es que se busca garantizar la inversión en el despliegue de redes en el largo plazo y de la misma manera aumentar la calidad de los servicios de comunicaciones móviles.

- El contagio de la posición de dominio al mercado fijo es inminente.

- Los efectos de las subastas de espectro y las nuevas tecnologías en la concentración del mercado - Tal como lo señala la CRC en la revisión del mercado relevante “Servicios Móviles”, el operador Claro es el que ha registrado las mayores participaciones en todos los años del periodo de análisis, con diferencias promedio de 31 puntos porcentuales llevando a que su cuota de mercado sea de hasta de 2,3 veces mayor frente a su inmediato seguidor. Así mismo, al analizar el índice de concentración HHI este se ubica por encima de 3.500 en los accesos y alrededor de 4.200 en los ingresos. Por lo tanto, sobre este escenario se concluye que el mercado de servicios móviles sigue siendo altamente concentrado y que está lejos de cambiar esta tendencia, ni la posición de dominio se ha visto en riesgo por la presión competitiva de otros operadores, incluso con la entrada de un nuevo operador (WOM) el cual ha logrado alcanzar 1,9 millones de accesos apenas ha alcanzado a obtener una participación del 5,4% en accesos. En un ejercicio prospectivo de la tendencia en la concentración del mercado, se prevé entonces, que el mercado en el corto y mediano plazo seguirá conservando un alto nivel de concentración. Con esta proyección y ad portas de iniciar la subasta 5G, desde Tigo se ha advertido que sin medidas asimétricas la falta de competencia efectiva podría profundizarse, causando la salida paulatina de operadores del mercado, pues como bien lo describió la CRC, la actual infraestructura se encuentra concentrada en Claro con una participación del 48,8%, su nivel de infraestructura de red es de 1,4 veces superior al número de sitios en los que se encuentra Movistar, 1.3 veces superior al número de sitios de Tigo y 1.9 veces superior al número de sitios de WOM, alcanzando una cobertura de red en el territorio nacional en el 94% de los municipios.

- PROPUESTAS DE MEDIDAS PREVENTIVAS MERCADO FIJO-MÓVIL - Un análisis de las medidas propuestas para corregir la situación de mercado, llevan a la conclusión de que las mismas no son suficientes y que, de no tomarse medidas sobre la comercialización de servicios empaquetados para el dominante, según lo planteado por la Comisión no será efectivo. De igual forma, la CRC debería evaluar la imposición de medidas que restrinjan o limiten la comercialización de productos fijo-móvil para el operador dominante, estas dos medidas en conjunto funcionarán como medida preventiva para garantizar que la situación de dominancia no se contagie al mercado fijo. Consideramos desde TIGO que, una medida efectiva consistiría en restringir la comercialización de la oferta empaquetada fijo-móvil para el operador dominante. Esto quiere decir, restringir el ofrecimiento de oferta de ventas atadas o empaquetadas que involucre productos de su portafolio fijo (internet, televisión y telefonía) que se presta por medio de redes de cobre, HFC o fibra óptica en conjunto con planes de servicios móviles voz y/o datos. Esta medida, permitirá contener la situación de dominio actual, a solo el mercado de servicios móviles, y evitar su transición a el mercado fijo. En línea con lo anterior, una segunda medida consiste en una restricción efectiva, esta vez, de la comercialización del producto fijo-móvil. Con el advenimiento de la tecnología 5G, las soluciones de FWA como se conocen este tipo de servicios, se convertirán en productos sustitutos directos del portafolio fijo; lo anterior, se deberá principalmente a la estabilidad de las conexiones de 5G que no son alcanzables por las actuales redes 4G, es así como este tipo de servicios corren el riesgo de transferir la falla de mercado de los servicios móviles al fijo vía la comercialización de un nuevo servicio. De igual manera esta segunda medida, se presenta como la oportunidad de prevenir igual desde otro frente, el contagio de la situación de dominancia.

- Otro punto relevante dentro de la prevención de la situación de dominancia, tiene que ver con el efecto de los nuevos productos y servicios que se posibilitarán por medio del 5G. Es así como, y como ya fue explicado, las nuevas capacidades sobre las bandas de 3.500 Mhz permitirán ampliar el portafolio de productos a servicios fijo-móvil de mayor estabilidad. Dichos productos, generan un nuevo portafolio sustituto especialmente de los productos de internet fijo. Bajo este contexto, el panorama competitivo cambiará en estas nuevas zonas en donde no es necesario realizar el despliegue de redes fijas, sino que por medio de las tecnologías móviles los operadores asignatarios de 5G, competirán directamente en nuevas zonas rurales o sub-urbanas, que hoy se encuentran cubiertas por proveedores de internet de menor escala. Hoy en día los operadores de servicios fijos de menos de 30.000 accesos prestan servicios en el 69% del territorio nacional, específicamente el 66% de estos operadores se encuentran operando en zonas de incipiente, bajo y moderado desempeño. Es decir, 6.070 operadores, microempresarios, están en riesgo de disminuir participación en sus zonas de influencia con más de 160 mil accesos, dadas las nuevas redes. Dado lo anterior consideramos importante, revisar los efectos de la subasta ya que esta modificará las actuales dinámicas de competencia en muchas zonas del territorio nacional. Los más impactados, serán los proveedores de servicios de telecomunicaciones de pequeña escala quienes, hasta la fecha, han logrado captar estos mercados y atender las necesidades de conectividad en muchas zonas remotas.

- En primera medida, resaltamos el esfuerzo de la Comisión en proponer medidas en varios frentes que buscan aumentar la competencia en el mercado. Estamos de acuerdo, en que el problema debe ser abordado desde múltiples frentes si es que se quiere lograr el resultado de incrementar la competencia. Consideramos de igual forma, que las medidas expuestas no serán suficientes, toda vez que extrañamos los métodos que se usarían para confirmar la implementación de las mismas, por lo tanto, es importante generar escenarios de revisión periódica de su efectividad, para en el futuro actualizarlas o tomar otras, y lograr mejorar la falla diagnosticada. Situación que ya vive el mercado actualmente donde algunos operadores incumplen las condiciones establecidas dentro de la Resolución CRC 5050 de 2016, han sido denunciadas ante las autoridades competentes, sin embargo, las medidas impuestas, no logran evitar que dichas acciones inadecuadas, cesen. Es por ello que, como se argumentó anteriormente, si no se toman medidas efectivas para evitar el contagio de la situación de dominio del mercado móvil al fijo, las medidas que se presentan no tendrán efecto significativo.

- La infraestructura pasiva contiene elementos susceptibles de compartición de gran relevancia para el desarrollo de redes de telecomunicaciones y específicamente, el permitir el uso de torres, mástiles y monopolos, se constituyen elementos habilitantes para el rápido despliegue de las futuras tecnologías móviles. En este sentido, desde TIGO consideramos que abordar esta discusión para la toma de medidas regulatorias es un acierto de la Comisión.

- El análisis realizado por la Comisión señalando que el RAN tanto en datos como en voz señalando que es una herramienta regulatoria para estimular la competencia por servicios en municipios donde las condiciones económicas, demográficas o geográficas dificultan la competencia por infraestructura es adecuado. Es así como, en zonas donde un operador ya realizo esfuerzos de inversión, resulta pertinente permitir hacer uso de dicha infraestructura mediante el servicio de RAN debido a que le resultaría considerablemente costoso ya sea por la ubicación del sitio debido a terrenos difíciles o montañosos o por una baja densidad de la población que repercute en el modelo económico del retorno de la inversión.

- Respecto a las obligaciones frente al acceso a la instalación esencial de RAN en zonas geográficas que no han sido solicitadas por el proveedor de red de origen (PRO), consideramos que es una medida necesaria, entendiendo que la habilitación de RAN debe ser únicamente en el ámbito geográfico donde ha sido solicitado, y no como ocurre actualmente que cuando se solicita acceso a RAN en una zona geográfica especifica se termina dando acceso a dicha zona geográfica junto con áreas aledañas, lo anterior basado en el argumento que esto implica realizar una mayor desagregación de la red, lo cual conlleva a configuraciones adicionales causando un mayor esfuerzo en el proceso de localización geográfica de los usuarios. Lo anterior, repercute en mayores costos de RAN para el PRO al tener que pagar por este servicio en zonas que no son requeridas.

- Inicialmente es importante remarcar que, las medidas dentro de las condiciones de las subastas son una alternativa que se ha utilizado en varios mercados para disminuir la concentración del mercado.
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Ver nota:

AMD Zen 6 «Venice será un monstruo con 32 núcleos y 64 hilos de procesamiento
Se podrán unir 8 de estos para tener 256 núcleos y 512 hilos.
http://www.evaluamos.com/?home/detail/18702